原標(biāo)題：我省擬出臺(tái)全國首個(gè)小型無人駕駛航空器地方性法規(guī) 無人機(jī)，如何合法“飛”
資料圖
11月30日，民航局在航空工業(yè)航宇襄北試驗(yàn)基地進(jìn)行了無人機(jī)與客機(jī)碰撞首次試驗(yàn)。此次試驗(yàn)的研究結(jié)果，將作為無人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)章以及設(shè)計(jì)制造的技術(shù)指導(dǎo)和決策依據(jù)。
眼下，無人機(jī)不僅走進(jìn)了各行各業(yè)，也走進(jìn)了尋常百姓家。與此同時(shí)，無人機(jī)對(duì)公共安全構(gòu)成威脅的事件屢見不鮮。無人機(jī)誰來管，怎么管？一時(shí)間引發(fā)各界熱議。
黨的十九大報(bào)告指出，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。上月底，我省十二屆人大常委會(huì)第四十五次會(huì)議審議了《浙江省小型無人駕駛航空器安全管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱《條例草案》），這是全國首個(gè)擬對(duì)小型無人駕駛航空器立法的地方性法規(guī)。
違規(guī)處理難
公共安全頻受威脅
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，隨著消費(fèi)級(jí)無人機(jī)行業(yè)的逐漸興起，無人機(jī)從原先的“門檻高、專業(yè)性強(qiáng)、用途單一”特點(diǎn)，快速向“門檻低、大眾化、功能多、日用型”轉(zhuǎn)變。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國無人機(jī)保有量達(dá)60余萬架，預(yù)計(jì)到2020年會(huì)上升至400余萬架。
相關(guān)實(shí)驗(yàn)顯示，一只重1.8千克的鳥與一架飛行時(shí)速為960公里的大飛機(jī)相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的重量為1.5千克至150千克，無人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞，嚴(yán)重時(shí)可能造成慘劇。更有甚者，無人機(jī)可能被不法分子利用，干非法勾當(dāng)。
今年1月15日，杭州人袁某使用無人機(jī)在蕭山機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)拍攝日落，并拍到多架途經(jīng)此處的民航客機(jī)。事后，袁某截取8秒視頻上傳至飛友QQ群，被網(wǎng)友轉(zhuǎn)載，再次引發(fā)了公眾對(duì)無人機(jī)威脅飛行安全的擔(dān)憂。
由于該事件沒造成嚴(yán)重后果，事發(fā)地在凈空保護(hù)區(qū)，主管單位為民航浙江安全監(jiān)督局和地方人民政府，公安部門難以根據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)其作出相應(yīng)處理。因此，警方只能根據(jù)《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，將此案交由機(jī)場所在地的交通管理部門處理。
有關(guān)法律專家表示，頻頻出現(xiàn)涉無人機(jī)事件處理難的情況，究其原因，還是法規(guī)存有空白、管理權(quán)限不明確。眼下，加強(qiáng)無人機(jī)監(jiān)管刻不容緩，特別是通過立法管住無人機(jī)使用已經(jīng)迫在眉睫。
監(jiān)管存漏洞
實(shí)名登記多靠自覺
根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行小型無人駕駛航空器飛行大致需要滿足3個(gè)條件：操作人員具有無人機(jī)駕駛執(zhí)照；軍方審批的合法空域；申報(bào)民航飛行計(jì)劃。而據(jù)中國民航局頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，重量超過7千克的無人機(jī)飛行之前必須申請(qǐng)飛行駕照并申報(bào)飛行計(jì)劃。
但記者在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于申請(qǐng)流程繁瑣，就日常拍攝需求，大多數(shù)玩家往往通過“黑飛”的方式解決。“只要不在機(jī)場、監(jiān)獄、重要軍事設(shè)施等敏感區(qū)域附近駕駛無人機(jī)，幾乎很難被人發(fā)現(xiàn)。”一位不愿透露姓名的航拍愛好者說。
而針對(duì)飛行駕照的申請(qǐng)，一位知情人士透露，因其并非強(qiáng)制，很多駕駛員并沒有取得資質(zhì)。浙江省模型無線電運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)有一個(gè)遙控航空模型飛行員培訓(xùn)及執(zhí)照考核（ASFC），是專門申請(qǐng)飛行駕照的機(jī)構(gòu)。該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人介紹，目前浙江有1000余人在他們這里拿到執(zhí)照，但這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我省龐大的無人機(jī)駕駛員數(shù)量。
隨著近年來無人機(jī)品牌和玩家數(shù)量的增多，不僅“黑飛”現(xiàn)象普遍存在，由于缺乏一個(gè)系統(tǒng)的管理體系，工商等職能部門對(duì)無人機(jī)銷售環(huán)節(jié)同樣無法進(jìn)行有效監(jiān)管。
我國民航局頒布的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求民用無人機(jī)制造商和民用無人機(jī)擁有者須在民航官方系統(tǒng)中申請(qǐng)賬戶，進(jìn)行實(shí)名登記。
那么，有關(guān)規(guī)定落實(shí)得如何？
位于杭州市下城區(qū)的一家無人機(jī)品牌專賣店工作人員表示，在銷售無人機(jī)時(shí)，他們會(huì)按照規(guī)定，登記買家身份證號(hào)碼及相關(guān)信息向公安報(bào)送，而在民航網(wǎng)站上注冊(cè)則需要買家自己完成。一名無人機(jī)資深玩家表示，自己的無人機(jī)都在網(wǎng)上購買，購買時(shí)并不需要登記相關(guān)信息，而在民航總局網(wǎng)站的信息注冊(cè)多憑個(gè)人自覺。
立法治源頭
規(guī)范管理呼之欲出
“目前專門針對(duì)小型無人駕駛航空器管理的規(guī)定，存在位階和層級(jí)低、管理手段少、監(jiān)管體制不順等問題。”省人大法制委員會(huì)負(fù)責(zé)人說，為了解決小型無人駕駛航空器監(jiān)管中存在的問題，及時(shí)制定相應(yīng)地方性法規(guī)十分必要。
上月底，省十二屆人大常委會(huì)第四十五次會(huì)議審議了《浙江省小型無人駕駛航空器安全管理?xiàng)l例（草案）》。記者看到，《條例草案》對(duì)無人機(jī)的購買和使用作了詳細(xì)規(guī)定。
無人機(jī)由誰來管？《條例草案》明確，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)小型無人駕駛航空器的公共安全管理，并會(huì)同民航、體育等部門建立有關(guān)信息共享和通報(bào)制度。民航、體育、經(jīng)濟(jì)信息化、質(zhì)量監(jiān)督、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)小型無人駕駛航空器的安全管理工作。
具體怎么管？記者發(fā)現(xiàn)，實(shí)名、設(shè)限、嚴(yán)管成為關(guān)鍵詞?！稐l例草案》明確了小型無人駕駛航空器的實(shí)名制登記管理制度，由公安機(jī)關(guān)會(huì)同民航、體育等部門建立健全實(shí)名登記管理制度，生產(chǎn)企業(yè)也要提醒無人機(jī)所有者進(jìn)行實(shí)名登記。如果沒有按照規(guī)定提醒所有者進(jìn)行實(shí)名登記的，則由質(zhì)監(jiān)部門責(zé)令整改。
針對(duì)當(dāng)前管理過程中的“多龍治水”現(xiàn)狀，《條例草案》對(duì)小型無人駕駛航空器不可以飛入和飛越的區(qū)域作了明確規(guī)定，在上述區(qū)域或者設(shè)施上空飛行的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)所在地公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。其中，需要飛入或者飛越民用機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)等區(qū)域上空的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)請(qǐng)飛行管制部門批準(zhǔn)，并報(bào)所在地公安機(jī)關(guān)備案。對(duì)于具體違反條例規(guī)定者，《條例草案》中明確由公安機(jī)會(huì)責(zé)令改正，并將處以相應(yīng)罰款。
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